«Самый независимый город в стране»

Бюджетный скелет

Почему мы взялись за эту тему? Потому что в последнее время городскую тематику стали довольно активно обсуждать на всех уровнях. Так что теперь, когда слово «урбанистика» все знают даже в самых дальних уголках страны, гораздо более востребованными стали конкретные прикладные исследования о том, как российский город устроен и почему так развивается.

В данный момент дискуссия о городе и его развитии вертится в основном вокруг некоторого результата: некрасивые дома построили или очередной исторический памятник снесли, где-то парк не разбили. При этом понятно, что многие объективные причины, которые за этим стоят, связаны с вопросом денег в городах. Эта тема часто обсуждается с точки зрения привлечения инвестиций, об этом очень любят разговаривать и губернаторы и мэры.

Нам же хотелось подойти к теме с другой стороны: разобраться в вопросе и начать разговор о «скелете» города с точки зрения денег. Этим «скелетом» является бюджет – некая объективная история, которая повествует о том, что муниципалитет может себе позволить, а что – нет, от кого он зависит, на что тратит деньги? Как ни странно, этот вопрос в нашей стране мало обсуждается. Часто речь заходит о том, чтобы дать на места больше полномочий, повысить компетентность мэров с точки зрения вопросов бюджета. А нам показалось, что широкая общественность, скорее всего, видит и обсуждает только результаты этой ситуации.

Поэтому мы решили поговорить о первопричинах: почему, если анализировать жизнь городов сухо и цинично, происходит то, что мы видим? Например, новые микрорайоны строятся на окраинах, а не в центре, где сносятся исторические здания. У всего этого есть довольно-таки жесткая экономическая первопричина.

Азарт первопроходцев

Кроме того, в работе присутствовал определенный азарт, потому что такого масштаба исследования случаются, конечно, нечасто. Особенно в городском разрезе муниципалитетов. В нашем исследовании не было ни Москвы, ни Питера именно потому, что их некорректно сравнивать. Например, с Ярославлем, которому множество столичных источников доходов, просто недоступны. Наше исследование – о структуре муниципального бюджета, а Москва, Санкт-Петербург и Севастополь – это регион. Они могут быть сравнены с Новгородской, Ярославской областями, Ставропольским краем и Карачаево-Черкесией.

К слову, в отдельном исследовании мы делали сравнительную таблицу, в которой показывали, что если у Москвы забрать все региональные доходы, то она была бы беднее Калининграда из расчета на душу населения.

Московские бюджеты, бюджеты Питера и теперь Севастополя хорошо исследованы: региональные бюджеты у нас часто публикуются и анализируются всеми, кем только можно. Журналисты любят выяснять, на что потрачены деньги из московского бюджета, а вот региональными центрами занимаются не так часто. Так что мало кто в стране может соотнести, например, бюджеты Вологды и Пскова. Поэтому нам интересно было собрать в одном месте все данные и сделать такую энциклопедию. И теперь наше опубликованное исследование обладает еще и дополнительной ценностью свода знаний, которые до сих пор не были сведены в одном месте.

Когда мне рассказывают, что эта работа давно уже была проделана, я прошу прислать ссылку на ресурс, где в открытом доступе лежат все бюджеты региональных центров за несколько лет, собранные и структурированные. Пока ни одного ответа не получила.

Что вполне логично, потому что государство, регулируя бюджетную отрасль, далеко не во всем и не всегда имеет право регулировать то, как ведут себя города. И если регионы обязаны раз в год предоставлять свои бюджеты в Министерство финансов России, который их собирает, структурирует и публикует, то на муниципальном уровне ничего такого нет. Никто не обязывает муниципалитеты предоставлять свои бюджеты в какой-то единый федеральный центр.

Более того, как это ни странно, не существует единого стандарта публикации такого документа. Например, по полноте публикуемой информации. Кто-то публикует полностью весь бюджет со всеми приложениями, кто-то вообще только общий текст, описывающий основные итоговые параметры бюджета. Когда и в какой форме это делается, никто не контролирует, хотя в законе и написано, что муниципалитет обязан публиковать отчет о бюджете за прошлый год и текущее состояние бюджета.

Публикация в местной газете

Чтобы сделать это исследование и вообще понять, как подобная практика устроена в других странах, мы собрали бюджеты еще 10 городов по разным странам. Выяснилось, что уровень нашей открытости гораздо выше, чем в Латвии или Испании. Например, в Гонконге и Цюрихе очень обобщенная детализация расходов, а доходы представлены только общей суммой. Там бюджеты городов публикуются в очень агрегированном виде: только самые крупные статьи бюджета, до мелочей никто не доходит. А вот страна, где все четко и ясно разложено по полочкам – это США. Там вы можете зайти на сайт штата и посмотреть бюджет каждого муниципалитета, который к нему относится. У нас такой ситуации нет.

У нас город должен публиковать свой бюджет, но, согласно закону, делает это в местной газете, так как в законе нет требования о публикации в интернете. И ищи бюджет Всеволожска, сидя за компьютером. К тому же никто не обязывает города держать открытыми бюджеты прошлых лет. В конце нашего исследования есть специальный список, в котором мы публикуем все постановления об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, там немало звездочек-сносок, которые мы ставили в особых случаях, связанных с тем, что не все города публикуют свои бюджеты за все годы или не полностью сохраняют эту опубликованную информацию в интернете.

То есть, технических вопросов здесь довольно много. И с этой точки зрения проделанная нами работа тоже важна: мы сели и собрали вручную все эти бюджеты. Так что теперь легко можно сравнить, что такое бюджет Казани и Южно-Сахалинска за 2013 год, например. Чтобы такую простую операцию выполнить, до нашей публикации вам пришлось бы залезать на сайт каждого города, искать вручную бюджеты, смотреть, как они сформированы. Доходит до смешного: одни города публикуют свои бюджеты в формате Excel, а другие – в виде отсканированных документов в формате Word.

Доходы

Мы все знаем, что бюджет – это некоторая сводка доходов и расходов. Но мало кто представляет, из чего он состоит и как город зарабатывает деньги. Чтобы в этом убедиться, достаточно выйти на улицу и спросить прохожих.

Чтобы этот вопрос прояснить, мы сделали во введении страницу, на которой описали, откуда российский город получает деньги и на что он их тратит. Для многих, кто эту схему видит, становится открытием, что среднероссийский региональный центр половину своих денег получает, а не сам зарабатывает: 49 процентов «капает» из центра в виде безвозмездных поступлений. Еще четверть бюджета ему дают жители – это то, что называется «налог на физических лиц».

Все остальные источники дохода: земельный налог, операции с имуществом, - требуют от города понимания себя, как рачительного пользователя данных ему ресурсов. Есть у города земля, определенное количество муниципальных объектов, и в его власти использовать их эффективно. Когда начинаешь разговор об этом с мэрами, они обычно занимают такую позицию: «Ребят, вы же понимаете, что все это бессмысленно. У нас половина денег – безвозмездные поступления. Что мы будем за эти шесть процентов бороться»?

Но если открыть наше исследование, приложение 1: «Абсолютные лидеры по разным показателям бюджета», то мы увидим в разделе «Доход от операций с имуществом», что город Тверь каким-то чудесным образом получает от них 23 процента своего бюджета. Это к вопросу о том, что не бывает мелких и незначительных строчек дохода. Возьмем земельный налог: город Липецк, о котором я никогда не думала, как о федеральном лидере, получает с него 17 процентов своего бюджета.

Расходы

Также нам важно было показать, на что город тратит деньги, прописать расходы по статьям. Потому что очень часто горожанам кажется, что мэр отвечает за все: за качество дорог, преступность и безопасность, за чистоту воздуха, здравоохранение и так далее. Но существует такое понятие, как распределение полномочий. И у муниципалитетов есть строго ограниченное количество направлений, по которым они могут тратить деньги и вообще на что-то влиять. Вопросы здравоохранения к их ведению не относятся. Так что, когда житель города возмущается, почему в больнице нет бинтов, и собирается писать мэру, то это – не по адресу. По закону мэр к бинтам отношения не имеет. Если вы посмотрите на структуру расходов, то увидите, что 50 процентов своего бюджета город тратит на образование. И учитывая, что 49 процентов бюджета вливается сверху, а уходит 50, ситуация очень похожа на то, что эти деньги просто прокачиваются через город и уходят на образование. По сути город здесь – передаточное звено.

Остальные вопросы городского ведения - это ЖКХ, транспорт, социальная политика, общественные, государственные и другие вопросы. Если посмотреть на цифры в нашем исследовании, сразу после «экстремальных» Южно-Сахалинска и Магаса, которые всегда по своим показателям – за гранью реальности, то лидером по доле ЖКХ в общих расходах является Саранск. Я там бываю и должна сказать, что это видно: все покрашено, отремонтировано. Рядом в этой таблице: Кемерово, Калининград, Кировск. То есть, исследованием можно пользоваться, как лекалом: ага, а почему мы так мало тратим на жилфонд? Соседи тратят в разы больше. Или наоборот: мы тратим много, соседи – меньше, но ЖКХ у них гораздо лучше работает. В чем дело?
Мы не стали делать визуализации с раскладкой всех этих городов по карте, но любой легко найдет соседей, цифры у которых в разы различаются.

У некоторых соседей получаются смешные цифры. Возьмем, например, Тверь и Иваново: города довольно-таки похожие и по численности населения и по площади, и по отдаленности от Москвы. При этом Тверь с одного гектара площади зарабатывает в два раза больше.

А Челябинск, например, оказался наиболее скупым по ЖКХ среди городов-миллионников. И я удивлена, что из Челябинска мне до сих пор не позвонили. Потому что очень многие мэрии сразу после выхода нашего исследования стали звонить и спрашивать: «Вы что тут насчитали»? В ответ я зачитывала номера отчетов, которые их же гордума утвердила в каждом из рассмотренных нами годов. И все вопросы отпали.

Возьмем расходы на ЖКХ у городов-миллионников. Подчеркну, с Южно-Сахалинском мы их не сравниваем, потому что это некорректно. Но расходы на 1000 квадратных метров жилфонда в Уфе составляют 235 тысяч рублей, а в Челябинске – 17 тысяч. Почему так? Ведь нельзя сказать, что эти города в разы отличаются друг от друга по своим экономическим параметрам.

Наша работа показала, что нельзя всюду принимать в качестве объяснения любимую в регионах отговорку: «Мы бедные и поэтому мало тратим». Разбирая дальше пример Челябинска: по расходам на транспорт и дорожное хозяйство он на втором месте среди миллионников. Значит в последние несколько лет городская политика составления бюджета была нацелена прежде всего на это. Если внимательно прочесть исследование, все такие моменты можно раскрыть и расшифровать.

Феномен Магаса

В исследовании мы не приводим статистики по антилидерам. Но у нас есть раздел «Крупные города», куда входят, например, города Северного Кавказа. И, пожалуй, самым неожиданным открытием, сделанным в ходе исследования, стал для нас феномен Магаса. Население - шесть тысяч человек, один из самых молодых городов в стране, столица республики Ингушетия, выстроенная в лужковско-московском стиле. Если подходить к вопросу формально, то это – самый независимый город в нашей стране: он сам зарабатывает 91 процент собственного бюджета. При том, что даже такие «тяжеловесы», как Казань, Екатеринбург и Новосибирск самостоятельно зарабатывают только 51 процент.

Для остальных городов, например дальневосточных, статистика которых сильно отличалась от «средней температуры по палате», существуют вполне логичные объяснения того, почему это так. Для экономгеографов ситуация привычная, некоторые специалисты даже предлагали нам скорректировать многие параметры на уровень средних доходов в регионах. Например, в Южно-Сахалинске он высок: 100 тысяч рублей на душу населения, следующий в списке – Петропавловск-Камчатский, где этот показатель – 62 тысячи рублей. Такой отрыв связан не с том, что Южно-Сахалинск – такой щедрый город, у которого много денег. Ситуация такова, потому что жизнь в этом регионе в разы дороже, чем в каком-нибудь Краснодаре, где нет, например, столько снега.

Если Магас – невероятный феномен, объяснений которому мы не знаем, то у Новосибирска картина очень интересная, и с ней стоит разобраться, почему у них такие хорошие доходы на душу населения, такой большой НДФЛ и так далее. Мы пытались это понять по тем параметрам, которые нам доступны, но ничего экстремального не увидели. Да, там достаточно высокие доходы по региону, но не выше, чем, например, во всем северо-кавказском федеральном округе.

Держатель четверти акций

Хочется надеяться, что наше исследование окажется полезным для самого широкого круга специалистов: политиков, экспертов, мэров, губернаторов, студентов. И что оно вызовет реакцию, новое осмысление муниципальных процессов, в первую очередь - у горожан. Ведь жители российских региональных центров, прочитав исследование, вправе сказать: «Мы 25 процентов бюджета формируем своими деньгами, почему вы с нами не советуетесь»? Если переходить на коммерческие аналогии, представьте себе акционерное общество, в котором с владельцем четверти акций не советуются, а из раза в раз просто ставят его перед фактом. Такое ведь невозможно.

К тому же жители отечественных городов могут посмотреть на цифры и сказать: «Пусть в администрации не плачутся, что в бюджете безвозмездных поступлений мало. Почему они не пользуются методами, которые позволяют лидерам зарабатывать ощутимые деньги на земельном налоге, операциях с имуществом»?

Губернатор, ознакомившись с этими данными, может сказать мэру: «Что ты ко мне пришел за новыми деньгами? Ты земельную политику свою наладил? Вот иди и поучись у Твери».

А для мэров наше исследование дает хорошую возможность определить лидеров и поучиться, выяснить, как им удается получать столько денег с таких статей доходов.

Будем реалистами: понятно, что есть сложившаяся система муниципальных заказов. И все же, она может быть скорректирована. Хотелось бы верить, что, посмотрев на опубликованные в исследовании цифры, мэры скажут: «Да, что-то вот эти направления у нас в последнее время проседают. Давайте съездим в Тверь, посмотрим, что у них можно перенять? Чего они там такого напридумывали, чтобы получать такие большие доходы с каждого гектара»?