«Умеют, если хотят»

Уникальное исследование «Богатство и самостоятельность: что делает бюджет города устойчивым» команда Центра городской экономики «КБ Стрелка» готовила больше года. МОСЛЕНТА выяснила у руководителя проекта, Елены Коротковой, как приучить мэров самостоятельно налаживать поступления в городской бюджет, вместо того, чтобы постоянно просить деньги у губернаторов.

Что делать

В исследование мы включили сводку «Что делать» с готовыми решениями по оптимизации бюджета, куда включили направления, которые зависят от мэра. Наша экспертная позиция сводится к тому, что в самих городах пока еще есть достаточно много скрытых ресурсов, которые можно «подкрутить». И уже для тех, кто эти возможности исчерпал, есть смысл начинать разговор о том, чтобы перераспределить часть изымаемых у них налоговых поступлений. Хотя, глядя на данные нашего исследования, я бы не сказала, что по состоянию на текущий момент российским городам что-то вернут. Очень много они пока не добирают.

Достаточно сравнить Тамбов и Йошкар-Олу: они похожи по площади – оба по 10 тысяч гектаров, недалеко друг от друга находятся, население почти одинаковое. Но Тамбов за счет земельного налога и доходов от муниципального имущества, которое он продает или сдает в аренду, получает 130,5 тысяч рублей с гектара своей территории, а Йошкар-Ола – 65 тысяч.

И это повод сказать: дорогая Йошкар-Ола! Если вы подтянетесь до уровня Тамбова, то на 30 процентов увеличите свой бюджет. Причем «пилюли», которые мы прописываем, не связаны с нарушением законодательства и никого не подводят под прокурорские разборки. Просто нужно аккуратно и осознанно выставлять свои объекты муниципального и регионального имущества на торги, делать это с точной оценкой, добиваясь повышения финальной цены.

Нужно повышать платежную дисциплину, а что это значит? Земельный налог собирается с земельных участков, которые зарегистрированы в кадастровом реестре. Если кто-то купил участок или унаследовал его от бабушки, но не ставил его на кадастр, он не платит земельный налог. Если человек «прирезал» себе кусочек земли, за него он тоже не будет платить, пока не поставит на учет. К сожалению, на текущий момент у нас существует добровольная регистрация, и понятно, что мало кто этим занимается по своей инициативе. Граждане пытаются улизнуть от налогообложения. Чтобы этого избежать, ответственные города занимаются повышением платежной дисциплины.

Для этого делается четкая аэрофотосъемка города, где фиксируются все участки, на которых ведется хозяйственная деятельность. Затем представители городской администрации садятся с кадастровиками и смотрят, все ли эти участки есть на кадастре? Уверяю вас, что даже в Московской области значительные объемы территорий там не учтены.

Дальше представители городской администрации садятся за один стол с налоговиками и выясняют, а все ли эти граждане платят налоги со своих владений? Таким образом выясняется, кто не регистрирует собственность и не платит налоги. А дальше механизм крутится просто: собираете комиссию, приходит главный архитектор, тому, кто нарушил порядок, выписывают представление, он платит штраф и с этого момента платит налог каждый год.

И все эти действия любым мэром могли и могут быть произведены в любой момент. Просто надо решить заниматься темой. Выяснить, а что происходит в нашем городе с землей? Прежде, чем идти просить денег у кого-нибудь или выходить в прессу с заявлениями: «Российские города крайне бедны, они не могут себе позволить даже починить фонари на улицах», разберитесь сначала, вы все налоги у себя собрали? У вас все учтено?

Чтобы земля росла в цене, стоит делать благоустройство, заниматься вопросами развития городской среды. Есть циничные мэры, которые считают, что все это вообще не нужно, это всего лишь следование трендам и полная чушь. Так вот, даже им стоит задуматься о том, что при наличии комфортной и относительно благоустроенной среды растет рыночная цена городской земли, которая после этого приносит больше налогов.

Надо более активно продавать и сдавать в аренду муниципальное имущество. Мне известно два случая в стране, когда муниципалитеты городов задумались о том, чтобы выехать из тех зданий, которые занимают всякие администрации, и сдать их в аренду. Например, мэрия в Калининградской области поняла, что немецкий особняк, в котором они сейчас сидят, при действующих рыночных ставках аренды будет приносить городу гораздо больше, если они арендуют под свои нужды что-то на окраине. Согласитесь, всякие ЖЭК-и и бэк-офисы можно безболезненно переселить из центра.

Ставки для местных налогов – тема, конечно, спорная и вообще – жесткая, но у муниципалитетов есть такие полномочия по повышению и понижению ставок налогов на землю и на имущество физических лиц. В одном из предыдущих своих исследований я анализировала, как они пользуются этими полномочиями?

Есть города, которые очень точечно, по каждому типу земли, формируют ставки, в зависимости от того, как они хотят стимулировать или не стимулировать развитие в этой части города. А кто-то поступает «гнездовым методом»: пришло распоряжение сверху индексировать ставки, они сели, без учета коэффициентов придумали какие-то новые ставки и все, до свидания. А это, между прочим, целиком и полностью – область творчества муниципалитетов. Федерация ставит только общие параметры: нельзя собирать больше, чем 0,3 от базовой ставки, но что дальше, внутри этих ставок делать, муниципалитеты определяют сами. И единого рецепта тут нет: для каждого пациента он нужен свой, индивидуальный. Но бесспорно, что здесь заложен большой потенциал повышения доходности этого земельного ресурса. Потому что есть города, где это налажено на очень высоком уровне.

Пример Ростова-на-Дону

По закону не чаще, чем раз в три года, и не реже, чем раз в пять лет, во всем регионе проводится кадастровая переоценка земли. Как правило, она дорожает. Дальше обычно включается такой механизм: собственник, получив уведомление о том, что цена на его участок поднялась, идет в суд и подает иск, заявляя, что результаты кадастровой переоценки по его мнению неправильные. При этом он обычно требует снизить цену участка либо до предыдущей, либо согласен, чтобы к ней прибавили процентов пять. Очень часто со стороны администрации города никто даже не приходит на такие слушания, исходя из позиции «ну, что ж делать, требуют граждане снизить цену, мы же не будем на каждое слушание ходить».

Но есть пример департамента земельно-имущественных отношений Ростова-на-Дону, который очень хорошо справляется с земельным налогом. Доходы от него там - 99 тысяч рублей с гектара. Не делая прямых корреляций, могу сказать, что это один из лучших городов с точки зрения юридической поддержки департамента земельно-имущественных отношений в городе. Они не пропускают ни одного слушания, стоят насмерть, отстаивая кадастровую стоимость земли и не давая ее снижать.

Кто-то может посчитать, что я сейчас говорю жесткие вещи по отношению к населению. Но, если мы понимаем, что эти деньги собираются, чтобы тому же населению построить дороги и поставить фонари, все сразу начинает выглядеть приемлемо.

Рассмотрим доход от НДФЛ. Сейчас он устроен довольно сложно: 15 процентов от этой суммы уходит в город, остальное уходит государству. Если город просит оставить ему больше, существуют два пути: первое - забрать 75 процентов и часть из них прислать в виде дотации на конкретно прописанные цели, второе – оставить городу не 15, а 23-25 процентов, и тогда он волен тратить их, как захочет. И мы городам рекомендуем по возможности договариваться о втором варианте, чтобы оставалось больше вариантов для использования этих средств.

Кроме того, мэры обязаны участвовать во всех федеральных и региональных программах, которые идут в нашей стране. Грех не пользоваться всем, что придумывают сверху. Существует много методов, позволяющих получить деньги внутри этой бюджетной системы: конкурсы, гранты, куда можно подаваться, взаимозачеты и так далее. Всем этим просто нужно заниматься.

Кредиты и партнерства

Одним из рекомендуемых решений по оптимизации бюджета у нас стоит привлечение кредитных средств. Город обычно кредитуется под закрытие своих дефицитов, возникших в конце года после проведения программы, и в следующем году эти средства отдает. Это делается, потому что есть проекты, которые требуют разовых больших вливаний. Чтобы сделать в городе что-то большое, вам нужны деньги разом и много: нельзя же на половине улицы сделать канализацию, а на другой половине оставить все, как есть, до следующего года.

Допуск к этим большим разовым вливаниям у российских городов весьма ограничен, что в значительной степени отличает их, например, от городов китайских, где муниципалитетная машина кредитования разогнана настолько, что они теперь не могут ее остановить. Там уже такие суммы кредитования, что они переходят границы экономической безопасности: все очень сильно друг другу должны как раз под эти крупные инвестиционные программы. У нас этого пока не так много, и мы считаем, что российская система финансирования долгосрочных муниципальных проектов может в эту сторону двигаться.

И еще одно важное направление, которым важно заниматься – это все, что касается концессий, и государственно-частных партнерств (ГЧП). Не надо думать, что, например, канализация, сбор и переработка мусора – это исключительно государственная забота, в России в этих двух направлениях достаточно активная практика. Существует дайджест ГЧП по ЖКХ, он охватывает всю страну. И если его просматривать, то можно увидеть, что каждую неделю кто-то отторговывается в городах: водоканал сдают в концессию, канализацию, парки и памятники архитектуры. Систему парковок за частный счет можно сделать. Чаще всего это еще и эффективно – частник не пойдет туда, где не видит плюсов.

И есть еще один источник дополнительных денег, инструмент, доступный городам с большими устойчивыми бюджетами – это выпуск ценных бумаг.

Когда на все это посмотришь, складывается впечатление, что у городов меньше желания, чем возможностей. Конечно, хотелось бы, чтобы муниципалитеты с интересом относились и пользовались всеми теми инструментами, которые у них сейчас есть. А их немало.

Умеют, если хотят

Своим исследованием мы говорим: не бывает маленьких денег. Не надо гнушаться одним-двумя миллионами, которые вы можете получить, совершив некоторые усилия. Не нужно полагаться исключительно на деньги «сверху».

И если мы говорим о создании в региональных центрах по всей стране комфортной городской среды, то без массированного финансирования из центра не стоит ждать того, что это будет сделано за год. Гораздо реалистичнее поставить перед городами задачу совершить необходимые изменения за 5-6 лет, самостоятельно изыскав для этого ресурсы. Именно так города могут постепенно перейти на самофинансирование, научившись зарабатывать не 50, как сейчас, а 75 и больше процентов собственного годового бюджета.

Владивосток уже сейчас сам зарабатывает 61, а Пермь - 54 процента своего бюджета. Как-то научились, добились такого результата. И наше исследование позволяет навести на эти процессы более четкий фокус, понять, что происходит в стране на уровне города. Ведь каждый третий горожанин в стране живет именно в этих городах, а не в Москве и Питере.

И вот уже есть все основания для того, чтобы провести конференцию мэров, где соберутся 20 лучших и 20 худших из них и обсудят, как одним все удается и почему у других это не так. И тут же должны присутствовать начальники их департаментов, которым мэры будут крутить хвосты за то, что они халтурят, со словами: «А вон, посмотри, у Семен Семеныча-то, работают люди. Умеют, если хотят».